SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. O Estado de Coisas Inconstitucional; 3. Precedentes da Corte Constitucional Colombiana; 4. O Caso Brasileiro – A ADPF 347; 5. A Violência e a Violação Massiva de Direitos Fundamentais; 6. A Segurança Pública e a Omissão Estrutural; 7. O Papel do Ministério Público; 8. Conclusão; 9. Referências
RESUMO: O quadro fático da segurança pública no Brasil revela verdadeiro Estado de Coisas Inconstitucional. A persistente omissão estrutural, atribuída a representantes dos 03 (três) Poderes da República, provoca uma massiva violação de direitos fundamentais, com mais de 60 mil mortes violentas anuais registradas no país nos últimos anos. O presente artigo detalha as falhas na promoção do direito fundamental à segurança pública, desde o atraso na tramitação de leis e emendas constitucionais, até a falta de investimento na área. O cenário é similar ao do Estado de Coisas Inconstitucional, formatado, inicialmente, na Corte Constitucional da Colômbia e reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 347 em relação ao Sistema Penitenciário.
PALAVRAS-CHAVE: Segurança Pública; Estado de Coisas Inconstitucional; Omissão Estrutural; Violação de Direitos Fundamentais; Ministério Público
1. INTRODUÇÃO
De acordo com o levantamento feito pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública[1], no ano de 2017 houve 63.880 (sessenta e três mil oitocentos e oitenta) mortes violentas no país, maior número anual já registrado pela mencionada organização não governamental. De acordo com tais dados, são 175 (cento e setenta e cinco) mortes violentas por dia.
Os dados referentes aos crimes contra o patrimônio também são alarmantes. A cada minuto, um carro é roubado ou furtado no Brasil. Além disso, foram registrados 2.460 (dois mil quatrocentos e sessenta) casos de latrocínio.
O estudo ainda aponta que 367 (trezentos e sessenta e sete) policiais e 5.144 (cinco mil cento e quarenta e quatro) civis foram mortos em intervenções policiais.
Há algo errado! Isso é perceptível por qualquer cidadão. Os números acima apenas corroboram o medo, quotidianamente, sentido pelo cidadão brasileiro ao sair às ruas; habituado a desviar os caminhos para evitar vias perigosas; jogando-se ao chão quando é surpreendido por uma troca de tiros; diariamente deparando-se com notícias sobre a violência urbana.
A segurança pública está em colapso e, infelizmente, essa frase já nos soa como um lugar-comum. Em contrapartida, nota-se uma leniência do Estado na promoção desse importante direito fundamental.
A omissão estatal inicia-se com uma total carência legislativa sobre o tema. A Constituição Federal de 1988 pouco se dedica à Segurança Pública. No âmbito infraconstitucional, muito embora tenha sido publicada a lei que regulamenta o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), o tema ainda carece de maior regulamentação, principalmente em relação às responsabilidades e às atribuições dos entes federativos.
O colapso também pode ser imputado ao Poder Executivo. A falta de investimentos acarreta o sucateamento das forças policiais, que sofrem com a falta de efetivo, com a precariedade de estruturas físicas e carência de equipamentos.
No início do ano de 2017, vários Estados registraram paralisações dos organismos policiais. O Espírito Santo, por exemplo, enfrentou uma grave crise na segurança pública, após a paralisação da Polícia Militar, cujos profissionais reivindicavam melhores condições de trabalho e reajuste salarial.
Atualmente, observa-se o crescimento de mais um sintoma da insegurança: o apoio a soluções autoritárias. Diante da inércia do Estado, parcela da população – já cansada do caos – passou a apoiar o autoritarismo das forças de segurança. Em recente pesquisa realizada pelo Fórum de Segurança Pública, verificou-se um elevado índice de propensão ao apoio de soluções autoritárias.[2]
O quadro apontado é similar ao delineado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar a Ação Direta de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347, que decretou o Estado de Coisas Inconstitucional do Sistema Penitenciário Brasileiro.
Sendo assim, com base no que decidiu o Tribunal Constitucional naquela oportunidade, pode-se dizer que o atual contexto fático da Segurança Pública no Brasil é um Estado de Coisas Inconstitucional, que – tal como a crise do Sistema Penitenciário -, necessita de uma intervenção planejada e articulada dos três Poderes.
2. O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL
Em apertada síntese, o Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) pode ser definido como uma situação fática, proveniente de reiterada omissão inconstitucional, responsável por uma violação massiva de direitos fundamentais.
É, pois, uma situação fática, vislumbrada a partir de um caso concreto, daí a dificuldade em formatar um conceito abstrato do instituto.
Carlos Alexandre de Azevedo CAMPOS[3], em excelente obra sobre o tema, apresenta 04 (quatro) pressupostos para que seja reconhecido o ECI. Primeiramente, constata-se uma violação massiva e contínua de diferentes direitos fundamentais, proveniente de um grave problema social. O segundo pressuposto é a omissão reiterada e persistente das autoridades públicas, com absoluta ausência de medidas legislativas, administrativas e orçamentárias, representando verdadeira falha estrutural. Como terceiro pressuposto, está a necessidade de uma confluência de esforços para a superação da situação. O quarto pressuposto é a potencialidade de um número elevado de afetados transformarem a violação de direitos em demandas judiciais, que se somariam às já existentes, podendo causar uma sobrecarga do Judiciário.
Para CAMPOS (2016), a doutrina do Estado de Coisas Inconstitucional encontra raízes filosóficas no liberalismo igualitário de John Rawls, precisamente na noção de mínimo social, porquanto as condições sociais mínimas são pressupostos para que os indivíduos possam exercer liberdades e direitos básicos. Ausentes tais condições, cabe a intervenção das cortes constitucionais para garantir o exercício desses direitos.
Importante registrar que no ECI é prolatada uma sentença estrutural:
“Trata-se de decisão que busca conduzir o Estado a observar a dignidade da pessoa humana e as garantias dos direitos fundamentais uma vez que esteja em curso graves violações a esses direitos por omissão dos poderes públicos. O juiz constitucional depara-se com uma realidade social necessitada de transformação urgente e, ao mesmo tempo, com falhas estruturais e impasses políticos que implicam, além do estado inconstitucional em si mesmo, a improbabilidade de o governo superar esse estágio de coisas contrário ao sistema de direitos fundamentais, sem que o seja a partir de uma forte e ampla intervenção judicial”[4].
Pode-se dizer que o reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional é um ponto de partida, a partir do qual a Corte traça metas e agendas positivas com o intuito de superar o quadro fático inconstitucional constatado. O Tribunal Constitucional assume o seu papel de harmonizar os demais Poderes e, assim agindo, pretende estruturar a situação com o fito de superar a omissão inconstitucional.
Muito embora o instituto tenha sido construído no âmbito das cortes constitucionais, conferindo protagonismo ao Poder Judiciário, nada impede que a construção de um pacto de metas e de uma agenda positiva em prol da superação do quadro fático seja promovida por outra instituição, como o Ministério Público, assegurando-se – por óbvio – a participação ativa da população.
Inclusive, o Ministério Público, pelo arquétipo constitucional que lhe foi conferido pelo legislador constituinte de 1988, possui legitimidade para engendrar tal agenda positiva com metas estruturais, por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), sem olvidar da necessidade de participação popular, o que poderá ser feito por meio de audiências públicas, participação em conselhos de segurança pública, reuniões públicas etc.
3. PRECEDENTES DA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA
O primeiro Tribunal Constitucional a utilizar a técnica de decisão do ECI foi a Corte Constitucional Colombiana. Ao se analisar os precedentes colombianos, percebe-se que a citada corte latina, ao longo do tempo, evoluiu na maneira de usar a técnica de decisão do ECI. Isso porque as primeiras decisões, embora representassem valoroso efeito teórico e moral, tiveram pouca efetividade. Posteriormente, porém, houve um aprimoramento, com a implementação das sentenças estruturais.
Sobre o primeiro precedente – acerca sistema carcerário colombiano -, assim dispõe Carlos Alexandre Azevedo CAMPOS:
“A Corte Constitucional, em uma de suas decisões mais notórias, todavia, mais decepcionantes, declarou o ECI relativo ao quadro de superlotação das penitenciárias do país. A demanda, julgada na Sentencia T – 153, de 1998, envolvia o problema da superlotação carcerária e das condições desumanas das Penitenciárias Nacionais de Bogotá e de Bellavista de Medellín. A Corte, apoiada em dados e estudos empíricos, constatou que a situação de violação de direitos era generalizada na Colômbia, estando presente nas demais instituições carcerárias do país.”[5]
Após reconhecer o quadro fático do ECI, a Corte prolatou decisão com ordens dirigidas a várias instituições, representativas de todos os Poderes.
Apesar do esforço da suprema corte colombiana, o reconhecimento do ECI não surtiu o efeito esperado, sendo que a própria Corte reconheceu ineficácia da decisão, porquanto persistiu a violação de direitos fundamentais no sistema penitenciário colombiano.
Como bem pontua CAMPOS (2016), embora emblemática, a decisão que reconheceu o ECI no Sistema Prisional Colombiano foi ineficaz, uma vez que não foi implementado um sistema eficaz de monitoramento das ordens emanadas.
O caso mais emblemático – e de maior sucesso – foi o ECI em relação ao deslocamento forçado de pessoas (Sentença T-025, de 2004). Em tal caso, o Tribunal afirmou que havia mais de três milhões de pessoas deslocadas pela violência e, em razão de falhas estruturais, havia uma violação massiva dos direitos fundamentais de tais pessoas.
Havia uma incapacidade institucional em resolver o problema. Tal incapacidade decorria de três fatores: o desenho e a regulamentação equivocadas das políticas públicas voltadas a defender a população deslocada; falhas da implementação da política e supervisão e avaliação insuficientes. Havia, portanto, falhas em diferentes fases ou ciclos das políticas públicas: na definição da agenda, na formulação, na implementação e na avaliação. [6]
Sendo assim, houve uma intervenção estrutural do Tribunal Constitucional da Colômbia a fim de corrigir as apontadas falhas. Várias medidas foram ordenados pela Corte. Agora, no entanto, com a implementação do devido monitoramento das medidas.
“(…) a principal marca dessa sentença talvez não seja o seu conteúdo propriamente dito, e sim a forma como a corte cuidou de sua implementação. Preocupada com a eficácia de sua decisão e tendo em conta as falhas passadas de efetividade, principalmente, no caso do sistema carcerário, a Corte monitorou as providências adotadas pelo Governo: em dez anos (até abril de 2014), realizou vinte audiências públicas com a presença das autoridades envolvidas e dos setores interessados da sociedade civil, nas quais deliberou sobre a adequação, o andamento e o aperfeiçoamento das políticas públicas formuladas. Para além da justificação e formulação das ordens estruturais, a Corte preocupou-se com a ‘sentença em movimento’ [7].
Além disso, a Corte implementou o mecanismo de “decisões de sequência” destinadas a monitorar o cumprimento das ordens emanadas. Tais decisões tinham o fito de solicitar informações e ações concretas de atores específicos, fixar datas das audiências públicas e avaliar o progresso da realização dos direitos das pessoas.
Percebe-se, pois, que, para garantir a eficácia da decisão, a sentença estrutural prolatada no ECI deve vir acompanhada de um sistema de monitoramento das ordens emanadas, fomentando a participação popular por meio das audiências públicas, como foi feito pela Corte colombiana no caso do deslocamento forçado de pessoas.
4. O CASO BRASILEIRO – ADPF 347[8]
Nas palavras do Ministro Celso de Melo[9], a petição inicial da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, subscrita pelo constitucionalista Daniel Sarmento, assemelha-se a um verdadeiro libelo contra o Sistema Penitenciário Brasileiro, tamanha a quantidade de profundas violações aos direitos fundamentais da população carcerária narradas na peça.
Dentre tais violações, foram citadas a superlotação carcerária; acomodações insalubres; proliferação de doenças; alimentação inadequada; falta de assistência judiciária; violência e tortura etc. Foi relatado que em presídios femininos, não há disponibilização de itens básicos de higiene, sendo que algumas detentas tinham que usar miolo de pão para conter o fluxo menstrual. Destarte, o quadro delineado é a patente violação massiva de direitos fundamentais.
Ao analisar os pedidos cautelares da inicial, o plenário do Supremo Tribunal Federal concedeu a tutela provisória pretendida. Na oportunidade, o Tribunal determinou a regulamentação das audiências de custódia em todos os Estados, bem como proibiu o contingenciamento dos valores contidos no Fundo Penitenciário Nacional.
Apesar de ainda faltar o julgamento de mérito da ação, a ADPF 347 é um importante precedente acerca do controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Em tal julgamento, a Corte definiu os requisitos para o reconhecimento do ECI. Ficou, portanto, assentado que, em caso de violação generalizada de direitos fundamentais, fruto de uma omissão reiterada dos Poderes, cabe ao Judiciário interferir para modificar o quadro fático apresentado.
Em casos tais, o Poder Judiciário define uma ação orquestrada. Conforme pontuou o Ministro Marco Aurélio[10], relator da ADPF 347, para superar o quadro fático é preciso um concerto com “c” para, então, ocorrer um conserto com “s”. É dizer: para modificar o Estado de Coisas Inconstitucional é necessária uma atuação conjunta e coordenada dos três Poderes. O reconhecimento do quadro fático – como ocorreu na ADPF 347 – é apenas o início. É a partir de então que medidas devem ser tomadas, com supervisão, monitoramento e prestação de contas até que haja a modificação do estado de coisas e os direitos fundamentais voltem a ser respeitados, protegidos e promovidos.
5. A VIOLÊNCIA E A VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
De início, é preciso registrar que a própria segurança pública é um direito fundamental de 2ª dimensão, assim como é a educação, a saúde, a alimentação etc. Mais do que isso, a segurança pública é um direito que, devidamente assegurado, resguarda os demais direitos fundamentais, principalmente aqueles de 1ª dimensão, como a liberdade, a vida e a propriedade.
O colapso da segurança pública no Brasil repercute na relativização do direito à vida. Apenas no ano de 2017 foram mais de 63.880 (sessenta e três mil seiscentos e oitenta) mortes violentas, resultando no inacreditável número de 175 (cento e setenta e cinco) mortes violentas por dia, números que superam países que estão em guerra.
Os dados também apontam um grande número de crimes contra o patrimônio, como o roubo de cargas, explosão de caixas eletrônicos, roubo e furto de veículos etc., vulnerando, assim, o direito fundamental à propriedade, também assegurado expressamente na Constituição Federal.
Conforme os dados do anuário, no ano de 2017 foram registrados mais de 60 mil casos de estupro. Além disso, foram mais de 220 mil casos de violência doméstica, mostrando a ineficiência do Brasil em garantir os direitos das mulheres, conforme compromisso internacional assumido pelo Estado (Convenção de Belém do Pará)[11].
É preciso ainda citar o completo domínio de regiões por organizações criminosas, que, aproveitando-se a omissão do Estado, instalam-se em comunidades e passam a ditar as regras locais, impondo o medo por meio do porte ostensivo de armas de fogo de grosso calibre, impedindo a livre circulação das pessoas.
De dentro dos presídios, traficantes planejam ações criminosas e dão ordens para invasão em comunidades, roubos a banco, execução de rivais etc.
Até mesmo o direito à educação é vilipendiado em razão da insegurança. No Rio de Janeiro, por exemplo, é comum a interrupção de aulas em comunidades carentes em razão de tiroteios. Recentemente, durante uma troca de tiros entre a polícia e traficantes, uma aluna morreu após ser alvejada no interior de uma escola.
Está-se longe, portanto, de garantir o direito à paz, axioma da humanidade segundo o constitucionalista Paulo Bonavides, o qual classifica o direito à paz como direito fundamental de 5ª dimensão[12].
Os dados, no entanto, apontam que no Brasil vive-se em outra realidade: a guerra; longe, portanto, do direito à paz.
6. A SEGURANÇA PÚBLICA E A OMISSÃO ESTRUTURAL
A partir dos precedentes colombianos, bem como analisando-se o caso brasileiro da ADPF 347, pode-se dizer que o Sistema de Segurança Pública Brasileiro enfrenta um caso clássico de Estado de Coisas Inconstitucional.
Há uma falha estrutural do sistema, proveniente de uma reiterada omissão dos Poderes, o que resulta em violação massiva de direitos fundamentais, sendo necessária – e urgente – uma intervenção planejada e orquestrada para reverter o quadro fático responsável pela ineficiência do Estado em garantir o direito fundamental à segurança do cidadão.
A dita omissão inicia-se por uma completa falta de regulamentação sobre o tema. E agrava-se em razão da falta de investimentos públicos, bem como pela falta de definição de uma política pública sólida e clara.
A Constituição Federal de 1988 – a Constituição Cidadã – dedicou boa parte de seus dispositivos à implementação dos direitos sociais. A seguridade social está bem disciplinada num capítulo específico. Há regras específicas também sobre a educação, sobre a saúde e sobre a assistência social. Os direitos fundamentais de 3ª dimensão, como o direito ao meio ambiente equilibrado e o direito à cultura, também estão bem representados na Carta Magna.
No campo infraconstitucional, pode-se citar também a presença de leis que organizam políticas públicas e estruturam sistemas unificados para promover direitos fundamentais. A Lei Federal 8.080/90, por exemplo, organiza e estrutura o Sistema Único de Saúde (SUS). Cite-se, ainda, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/96), a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) etc.
Por outro lado, em relação à Segurança Pública há uma escassez de regulamentação. O tema ficou esquecido tanto pelo legislador constituinte como pelo legislador ordinário.
A Constituição pouco se dedica ao tema. O capítulo nominado “Da Segurança Pública” possui apenas um artigo, que sofreu alterações pontuais desde 1988, mantém, portanto, boa parte de sua redação originária, inclusive com a previsão da Polícia Ferroviária Federal, totalmente desnecessária atualmente.
Convém ainda destacar que a Segurança Pública também não está listada dentre os dispositivos que definem as competências administrativas e legislativas dos entes federativos. E pode-se apontar dita omissão como responsável por grande parte dos problemas enfrentados atualmente.
Isso porque, como a Lei Maior não lhe atribuiu qualquer missão específica, a União sempre manteve-se omissa em relação à Segurança Pública. Os Municípios pouco fazem, limitando-se à criação de organismos próprios de segurança (as Guardas Municipais), que atuam, na maioria das vezes, de forma desarticulada com as outras forças policiais. Os Estados, em razão da competência residual (artigo 25, § 1º da Constituição Federal de 1988) assumiram sozinhos – é importante frisar – o ônus de promover a Segurança Pública no país.
Parece-me evidente, no entanto, que o tema deveria ser tratado de forma uniforme e mediante um esforço conjunto e intermitente de todos os entes federativos. No entanto, a falta dessa articulação, em última análise, é fruto – repita-se – da falta de previsão constitucional.
A solução para tal omissão está consubstanciada na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 33/2014, que pretende alterar os artigos 23 e 24 da Constituição Federal, inserindo a Segurança Pública como matéria de competência administrativa comum entre a União, Estados e Municípios e, ainda, como competência legislativa concorrente entre a União e os Estados.
Embora pareça uma mudança singela, não o é. Este é o impulso inicial para a regulamentação do tema, uma vez que a lei – sobretudo a Constituição – é o móvel da Administração Pública. Inclusive, a partir de tal previsão constitucional, será possível editar uma lei complementar para especificar a competência administrativa de cada ente[13], bem editar uma política nacional de segurança pública, sólida, sóbria e eficiente, como requer o tema.
Não obstante a importância da PEC 33/2014, a proposta tramita no Congresso Nacional há quase 04 (quatro) anos. Já foi aprovada em 02 (dois) turnos no Senado Federal e desde 17/09/2015 aguarda votação na Câmara dos Deputados.
Ainda em termos constitucionais, há a PEC 51/2013, uma proposta mais complexa, que modifica a estrutura e concepção das polícias, criando dispositivos no capítulo afeto à Segurança Pública. Dentre as mudanças propostas está a desmilitarização das polícias, bem como implementação do “ciclo completo de polícia”, permitindo ao organismo policial reunir as funções de polícia ostensiva e polícia judiciária, em abandono do modelo binário brasileiro de polícia (Polícia Militar e Polícia Civil) .
Não obstante a polêmica da proposta, o que evidencia a necessidade de um amplo debate e discussão, a matéria tramita no Congresso Nacional desde 2013. Ficou paralisada nos serviços de apoio ao Senado Federal por vários anos e aguarda votação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) desde 20/10/2015[14].
Percebe-se, pois, que embora o texto original da Constituição de 1988 seja muito raso em relação ao tema, as propostas legislativas encontram-se em tramitação há vários anos, configurando, assim, a mora e a omissão do Poder Legislativo no trato com a Segurança Pública.
A omissão legislativa se estende também para o campo infraconstitucional. A lei que criou o Sistema Único de Segurança Pública (Lei 13.675/2018) tramitou no Congresso Nacional por mais de 10 (dez) anos (PL 3734/2012)[15]. Apesar de dar diretrizes para uma Política Nacional de Segurança Pública, a nova lei deixou de definir as responsabilidades de cada ente federativo, o que seria essencial para evitar omissões e impedir sobreposição de esforços.
Em relação ao Poder Excetivo, inicialmente deve-se frisar que a criação tardia de um Ministério de Segurança Pública não permitiu a implementação de uma política pública nacional sobre o tema, o que reflete na falta de uniformidade com que o tema é tratado pelos Estados, bem como na falta de articulação entre os entes da Federação.
A simples obtenção de dados e estatísticas já é uma grande dificuldade. A título de exemplo, o anuário brasileiro de segurança pública é produzido por uma organização privada, uma vez que não há um órgão público incumbido da tarefa de centralizar e compilar os dados dos 26 Estados e do Distrito Federal. Pior do que isso, não há uma doutrina nacional na compilação dos dados. Cada Estado adota uma forma de catalogar as ocorrências, o que, obviamente, dificulta a obtenção de uma estatística segura sobre Segurança Pública.
Atribui-se também ao Poder Executivo a falha na reposição de efetivo policial e a falta de investimentos em logística para as polícias. Um levantamento realizado no ano de 2017 pelo Jornal O GLOBO[16] identificou uma redução do número de policiais militares em 05 (cinco) Estados brasileiros (São Paulo, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Rio de Janeiro e Pará). No período de dezembro de 2013 a fevereiro de 2017, somados os 05 (cinco) Estados, o deficit chegou a 17 mil policiais militares. Considerando que nos mesmos Estados houve um aumento da população, o prejuízo na diminuição do efetivo gera uma deficiência do policiamento ostensivo/preventivo, tarefa primordial da Polícia Militar.
A pesquisa também identificou uma total falta de uniformidade na relação policiais/habitantes, quando comparados os 10 (dez) Estados mais populosos do país. No Rio de Janeiro, por exemplo, esse número foi de 363 (trezentos e sessenta e três), enquanto que no Maranhão havia um policial para cada 763 habitantes.
À guisa de exemplo, cite-se o Estado do Espírito Santo, que vivenciou uma aguda crise na segurança pública no ano de 2017. Em rápida pesquisa[17], verifica-se que os últimos concursos finalizados para ingresso na Polícia Militar e da Polícia Civil do Estado foram realizados no ano de 2014. São, portanto, 04 (quatro) anos sem reposição do efetivo.
Conforme o Relatório do Controle da Atividade Policial, publicado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)[18] no ano de 2016, de todas as delegacias de polícia civil visitadas, apenas 12,89% possuíam quantidade de servidores suficientes para o desempenho da atividade-fim. Além disso, 42,86% ainda possuíam cela de custódia/carceragem, misturando a atividade de polícia judiciária e investigativa com a custódia de presos. Daquelas que possuíam carceragem, cerca de 70% estavam em condições péssimas ou regulares.
Ressalte-se que a falta de investimentos na Polícia Civil reflete diretamente na precariedade da investigação dos delitos. Os dados acima referidos apontam que mais de 70% das delegacias visitadas possuem inquéritos policiais em trâmite há mais de 02 (dois) anos.
Dados extraídos do Monitor da Violência do Portal G1[19] revelam que das 1.195 (mil cento e noventa e cinco) mortes violentas acompanhadas pelo portal, em 57% dos casos não se chegou a autoria definida.
Insta mencionar que a falta de investimento no Sistema Penitenciário também reflete na Segurança Pública. Em vários Estados brasileiros não há vagas nos estabelecimentos prisionais destinados ao cumprimento das penas no regime semiaberto. Com efeito, os condenados são beneficiados com regimes prisionais mais brandos, transmitindo a sensação de impunidade, o que, certamente, contribui para a reiteração criminosa. Além disso, há um deficit de vagas. De acordo com o anuário brasileiro de segurança, há 367.217 vagas no sistema penitenciário brasileiro para uma população carcerária de 729.463 detentos.
Destarte, verifica-se que há uma falha estrutural no Sistema de Segurança Pública no Brasil, provocada pela leniência dos Poderes. A omissão estrutural inicia-se – como visto – com o Poder Legislativo, que ignora a importância do tema e não discute as propostas de mudança na Constituição e os projetos de lei relacionados à Segurança Pública. Além disso, o Poder Executivo não investe o necessário na área, deixando de repor o efetivo policial, o que reflete na falta de policiamento ostensivo e na deficiência das investigações.
Como visto, o quadro fático revela verdadeiro Estado de Coisas Inconstitucional, sendo necessária uma ação estrutural, harmoniosa e coordenada para superá-lo.
7. O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 conferiu um arquétipo de Ministério Público protetor e promotor dos direitos sociais, dentre os quais o direito à Segurança Pública. O membro do Ministério Público é, pois, verdadeiro agente de transformação social, devendo agir nos termos do artigo 3º do texto constitucional[20].
Na proteção e na promoção dos direitos fundamentais (sobretudo nos direitos sociais), o Ministério Público deve agir como indutor de políticas públicas, participando de todo o ciclo de formação das políticas. Exige-se, portanto, uma atuação articulada com os demais atores do Estado, discutindo estratégias, fomentando o debate e, sobretudo, monitorando e fiscalizando os resultados. Para o sucesso desse importante mister, deve ser assegurada a participação da sociedade na formulação das políticas públicas.
Com efeito, a deficiência da política pública de segurança é tema a ser enfrentado pelo Ministério Público. Para além da atribuição do controle externo da atividade policial – atribuição expressa do Parquet – o velamento pela Segurança Pública deve ser visto sob o prisma da atribuição de proteção dos direitos difusos. É dizer que, em matéria de Segurança Pública, a ação do Ministério Público não pode ser tão somente direcionada aos órgãos policiais. O tema é muito complexo e exige, portanto, uma ação mais incisiva e estrutural.
Ao passo que a Constituição de 1988 atribuiu a importante – e instigante – missão de defesa dos direitos fundamentais, também dotou a Instituição de meios e instrumentos para que pudesse cumprir a contento essa difícil tarefa. Sendo assim, o membro do Parquet possui instrumentos judiciais e extrajudiciais a sua disposição.
Pode, portanto, ingressar com a Ação Civil Pública visando a proteção, a promoção ou o reparo dos interesses metaindividuais. E assim o órgão tem feito na área da Segurança Pública, ajuizando ações pontuais pleiteando a reposição do efetivo policial em determinados locais, visando a construção de estabelecimentos prisionais, pedindo a interdição de alguns estabelecimentos etc.
Ocorre que, conforme já explanado, o caos da segurança exige uma ação coordenada, com a fixação de uma agenda positiva e com ações harmonizadas. Tal exigência dificilmente será suprida de forma pontual por meio de uma decisão comum emanada do Poder Judiciário.
É preciso estabelecer um pacto de ações estruturais em que as partes assumam o compromisso de realizar diversas obrigações de forma coordenada. O monitoramento dos resultados e a fiscalização do cumprimento das obrigações também são essenciais para superar o quadro fático inconstitucional e devem constar do instrumento extrajudicial a ser formulado.
Como já afirmado, o Ministério Público tem o dever de induzir políticas públicas e possui os instrumentos necessários para aglutinar, coordenar e compatibilizar os interesses.
Num tema tão caro à população, cabe, primeiramente, ao órgão ministerial o fomento à participação popular. Nessa esteira, as audiências públicas são instrumentos essenciais para discutir a Segurança Pública. Além disso, a participação nos conselhos de segurança pública – cuja existência agora está expressamente prevista no Sistema Único de Segurança Pública – é necessária para discuti e controlar as políticas públicas de segurança. Inclusive, a participação e o controle social são princípios da Política Nacional de Segurança Pública, conforme o artigo 4º, inciso VII da Lei 13.675/2018.
É possível, ainda, a promoção de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) com as autoridades, nos quais as autoridades de todos os Poderes assumam o compromisso – perante a sociedade -de adotar as medidas que faltam para a promoção do direito à Segurança Pública. Nada obsta que a decisão estrutural proferida no âmbito do Estado de Coisas Inconstitucional seja substituída por um acordo (TAC) promovido pelo Ministério Público cujas cláusulas obriguem as autoridades a adotar as medidas estruturais que faltam para uma política de segurança pública consistente.
Registre-se que o Termo de Ajustamento de Conduta é o instrumento ideal para propiciar a conciliação e a mediação, possibilitando o debate, o que resulta em assunção de obrigações não impostas, mas sim negociadas pelas partes e, portanto, com maior grau de legitimidade.
Cumpre salientar que as obrigações podem ser acompanhadas de um prazo para cumprimento, bem como é possível também prever no TAC a realização de audiências públicas para monitoramento e acompanhamento do cumprimento das obrigações pactuadas.
8. CONCLUSÃO
O problema da Segurança Pública é complexo, ocasionado por uma falha estrutural proveniente de uma omissão que perdura há décadas, o que configura verdadeiro Estado de Coisa Inconstitucional.
A solução não vai ocorrer de forma repentina, por meio de atos isolados, mas sim através de uma ação conjunta e harmoniosa. É imperioso que todos os Poderes, de todos os entes, se conscientizem da necessidade de um trabalho conjunto, contínuo e com múltiplas frentes.
De início, faz-se necessário incluir o tema na Lei Maior, colocando a Segurança Pública como atribuição de todos os entes federativos, elencando as atribuições de cada ente por meio de Lei Complementar.
Além disso, é preciso maior investimento na área, aparelhando as polícias com equipamentos e tecnologias para o enfrentamento da criminalidade. A investigação e a inteligência policial também precisam ser aprimoradas para o enfrentamento do crime organizado. Pode-se, inclusive, na esteira das decisões estruturais, fixar um percentual mínimo de gasto em segurança pública para os próximos 05 (cinco) anos.
É bem verdade que a gênese do Estado de Coisas Inconstitucional como instituto jurídico nasceu no âmbito das cortes constitucionais, por meio da produção de sentenças estruturais. No entanto, nada impede que a construção de um pacto de metas seja capitaneada pelo Ministério Público por meio de Termo de Ajustamento de Conduta, garantindo-se a participação popular através de audiências públicas, discussões nos conselhos de segurança pública etc.
Várias ações podem – e devem – ser efetivadas. Não se pode admitir a continuidade da omissão dos Poderes diante do grave problema que afeta a sociedade.
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AMORIM, Sílvia. Número de PMs nas ruas teve queda em cinco estados nos últimos três anos. Publicado: 19/02/2017. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/brasil/numero-de-pms-nas-ruas-teve-queda-em-cinco-estados-nos-ultimos-tres-anos-20948836>.Acesso em:15 de ago de 2018.
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______. CONGRESSO NACIONAL. Projeto de Emenda Constitucional (PEC) nº 33/2014. Altera os art. 23 e art. 24 da Constituição Federal para inserir a segurança pública entre as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/118712. Acesso em: 01 set. 2018.
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______. Lei nº 8.080, de 10 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 de setembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8080.htm>. Acesso em 15 de set. 2018
______. Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp). Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm> Acesso em: 20 set. 2018.
MANSO, Bruno Paes. Núcleo de Estudos da Violência da USP. Fragilidade na investigação e na punição do homicida provoca multiplicação de assassinatos. Publicado: 05/09/2018. Disponível em: <https://g1.globo.com/monitor-da-violencia/noticia/2018/09/05/fragilidade-na-investigacao-e-na-punicao-do-homicida-provoca-multiplicacao-de-assassinatos.ghtml> Acesso em 20 de set de 2018.
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NOTAS
[1]FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2018. Disponível em: http://www.forumseguranca.org.br/wp-content/uploads/2018/08/FBSP_Anuário_Brasileiro_Seguranca_Publica_Infogr%C3%A1fico_2018.pdf. Acesso em: 05 de set. 2018
[2]FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Medo da violência e o apoio ao autoritarismo no Brasil: índice de propensão ao apoio a posições autoritárias. São Paulo: Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2017 Disponível em: <http://www.forumseguranca.org.br/publicacoes/medo-da-violencia-e-o-apoio-ao-autoritarismo-no-brasil/> Acesso em: 07 de set. 2018
[3]CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo, Estados de Coisas Inconstitucional, Salvador, Juspodvum, 2016
[4]CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo, Estado de Coisas Inconstitucional, Salvador, Juspodivm, 2016, pág. 96
[5]CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo, Estado de Coisas Inconstitucional, Salvador, Juspodivm, 2016, p. 128.
[6]Sobre o tema, Cf. fonte Campos, Carlos Alexandre de Azevedo, Estado de Coisas Inconstitucional, Salvador, Juspodivm, 2016, pág. 145
[7] CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo, Estado de Coisas Inconstitucional, Salvador, Juspodivm, 2016, pág. 152.
[8] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). STF. MC ADPF 347/DF. Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 09/09/2015
[9] MELO, Celso. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, Direto do Plenário, TV Justiça. 2015 (2h04min17s). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=WdvYZOcHZQU>. Acesso em 15 set. 2018
[10]AURÉLIO, Marco. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, Direto do Plenário, TV Justiça. 2015 (1h35min05s). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=_4PAIFC5RlA>. Acesso em 15 set. 2018
[11]BRASIL. Decreto Federal 1.973 de 1º de Agosto de 1996, Promulga a Convenção Interamericana para prevenir, punir e erradicar a violência contra a Mulher, concluída em Belém do Pará em 9 de junho de 1994. Diário Oficial da União, Brasília, DF, disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1973.htm>. Acesso em 20 de set. 2018
[12]BONAVIDES, Paulo, A Quinta Geração de Direitos Fundamentais, 2008, Disponível em: <http://www.ufjf.br/siddharta_legale/files/2014/07/Paulo-Bonavides-A-quinta-gera%C3%A7%C3%A3o-de-direitos-fundamentais.pdf. Acesso em: 20 set. 2018
[13]Tal como foi feito na proteção do Meio Ambiente, conforme a Lei Complementar 140/2011
[14]CONGRESSO NACIONAL. Projeto de Emenda Constitucional (PEC) nº 51/2013. Altera os arts. 21, 24 e 144 da Constituição; acrescenta os arts. 143-A, 144-A e 144-B, reestrutura o modelo de segurança pública a partir da desmilitarização do modelo policial. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/114516>. Acesso em: 01 set. 2018.
[15] O projeto foi apresentado inicialmente em 2007, recebendo o nome de PL 1937/2007, depois de mais de um ano de tramitação, foi aprovado em junho de 2018, Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=542102>
[16]AMORIM, Sílvia. Número de PMs nas ruas teve queda em cinco estados nos últimos três anos. Publicado: 19/02/2017. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/brasil/numero-de-pms-nas-ruas-teve-queda-em-cinco-estados-nos-ultimos-tres-anos-20948836>.Acesso em:15 de ago de 2018.
[17]Em consulta aos sites oficiais da Polícia Civil e da Polícia Militar do Espírito Santo, verifica-se que o último concurso concluído para ambas as instituições tiveram seus editais publicados no ano de 2014. Disponível em: <https://pm.es.gov.br/concursos/cfsd>. Acesso em 23 ago. 2018
[18]CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. O Ministério Público e o controle externo da Atividade Policial: Dados 2016. – Brasília: CNMP, 2017. Disponível em:<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Livro_controle_externo_da_atividade_policial_internet.pdf,>. Acesso em 05 de out de 2018.
[19]Iniciativa do Portal G1 em realizar estudos sobre a violência no Brasil, dentre os estudos está o monitiramento dos crimes de homicídio. Disponível em: https://g1.globo.com/monitor-da-violencia/
[20] Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
